REFORME DE LA COLLECTE DE L'IMPOT : ENTRE DISCOURS POLITIQUE ET PRINCIPES JURIDIQUES

par Karine PUPIER-PRADELLE, Docteur en droit

La réflexion d'envergure qui a récemment été menée sur la modernisation de la gestion publique s'est principalement axée autour de la réforme de la loi organique du 2 janvier 1959. Celle-ci a été révisée en profondeur, et la nouvelle loi organique relative aux lois de finances témoigne sans aucun doute de la volonté de moderniser la gestion publique, en la rendant plus efficace, et de renforcer les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire et financière. L'ensemble des finances publiques a ainsi été atteint par ce vent de réforme, qui a permis de revenir sur certains principes dont la pérennité témoignait tout autant de leur légitimité que de la difficulté qu'il y avait à les modifier.
Dans le cadre global de cette réflexion sur l'évolution des finances publiques, il semble qu'un débat, qui pouvait difficilement trouver sa place dans la discussion sur la réforme de la loi organique, mérite toutefois de retenir l'attention. Ce débat, ancien mais toujours d'actualité, concerne la réforme de la collecte de l'impôt. La grève des agents des deux principales administrations financières de l'Etat au début de l'année 2000 l'avait brutalement placé sous les feux de l'actualité, mais la pression médiatique et les déclarations politiques nuisaient à une appréciation sereine des divers éléments du débat, et rendaient délicate une réflexion de fond sur les études engagées par le Ministère de l'économie et des finances.
En effet, à travers les discussions menées récemment, c'est l'un des principes essentiels des Finances publiques qui a semblé devoir être fondamentalement remis en cause : celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables. Ce principe, sur lequel repose tout le système financier de l'Etat, des collectivités publiques et de nombreux établissements publics , a été mis en œuvre en réaction contre les excès des fermiers généraux du Royaume : en divisant ainsi les tâches tant en matière de recettes que de dépenses, on assurait une meilleure spécialisation des agents publics et un double contrôle de chaque opération financière. Cette division, à l'origine relativement simple et logique, s'est cependant révélée au fil du temps un motif de complexité supplémentaire dans un système qui n'en manque déjà pas. Comment, en effet, expliquer à un contribuable que s'il est en retard dans une déclaration ou une formalité, les éventuelles sanctions relèveront d'une administration, mais que s'il est en retard dans un paiement, il devra s'adresser à une autre administration qui, de plus, sera différente selon l'impôt dont il s'agit ? L'organigramme d'une direction des services fiscaux fait à lui seul apparaître une partie de cette complexité…il faut y ajouter l'organisation du Trésor public ainsi que les relations entre ces deux " blocs administratifs ".
Face à ces difficultés, la volonté politique de modifier cet état de choses et surtout de simplifier le système se comprend aisément. Cependant, comme souvent, l'action politique semble être plus sensible à la pression de l'opinion publique ambiante qu'au respect de certains principes juridiques fondamentaux. C'est ce qui peut, pour partie, expliquer l'échec des réformes envisagées et proposées par le ministre des finances. La modernisation doit-elle nécessairement être synonyme d'un rejet des règles qui prévalaient jusque là ? Ne vaudrait-il pas mieux, par une analyse juridique sereine, constater les difficultés les plus criantes, chercher les moyens de les aplanir et, seulement si cela s'avère inévitable, remettre en cause les principes eux-mêmes ? La présente étude se propose, en s'appuyant sur l'examen critique du débat politique récent, d'apporter des éléments de réflexion propres à éclairer ce point particulier de la réforme des finances publiques.

I. UNE REFORME PERTURBEE PAR LE DISCOURS POLITIQUE

Il semble bien qu'à la faveur des événements et des grèves très dures menées par certains personnels, le débat, médiatisé à l'extrême, soit demeuré sur un terrain politique, au détriment parfois d'une réflexion de fond. Sans prétendre apporter une solution aux problèmes posés, il semble toutefois possible et nécessaire de revenir sur certains des aspects qui ont été évoqués ça et là, parfois de manière tendancieuse ou maladroite. L'attention sera tout d'abord portée sur certaines fausses affirmations ou amalgames couramment relevés dans le discours politique, avant de pouvoir affirmer que les critiques formulées semblent souvent mal dirigées.

Un débat parfois faussé

La fiscalité a toujours posé des problèmes de compréhension, et suscite chez le plus grand nombre méfiance et sensibilité exacerbée. La technicité de la matière, la multiplicité des cas particuliers et l'évolution constante des textes et jurisprudences constituent une cause de rejet supplémentaire…point n'est besoin d'en rajouter, notamment par des affirmations propres à semer la confusion dans l'esprit du contribuable. Il semble à ce titre regrettable que certains, soucieux de relayer l'opinion du plus grand nombre, contribuent, par leurs déclarations, à fausser un débat qui ne manque déjà pas de complexité.

Les " cafouillages " des administrations fiscales

La première critique porte sur l'affirmation selon laquelle " le mélange des compétences donne lieu à d'invraisemblables cafouillages " . Certes, tout n'est pas parfait, loin s'en faut, dans la machine administrative fiscale, mais il n'est pas nécessaire d'en rajouter par des exemples fallacieux et souvent surprenants. Le simple rappel d'un principe essentiel en matière de finances publiques permettra de saisir le caractère inopportun d'un débat malheureusement très politisé, mais au mauvais sens du terme. Pour illustrer le propos, il est permis de prendre quelques exemples de situations qui donnent lieu à des interprétations parfois fantaisistes.
Ainsi, le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables signifie que l'agent public, élu ou fonctionnaire, qui va décider juridiquement et matériellement d'une dépense ou d'une recette publique, ne pourra jamais manipuler les fonds correspondants. Comment peut-on dès lors affirmer que l'accord obtenu du percepteur pour un délai dans le règlement du tiers provisionnel peut entraîner des conséquences dramatiques trop souvent évoquées à tort concernant les poursuites que va engager le comptable public ?
On a pu lire sur ce point l'exemple suivant : " Prenons le cas d'un particulier qui demande à son percepteur un délai pour régler son tiers provisionnel…et l'obtient. Le voilà rassuré…Erreur ! Une fois passée la date limite de paiement, il recevra une injonction de payer, suivie…d'un avis de saisie…Qui sait que, à moins d'avertir soi-même son centre des impôts de l'accord passé avec le percepteur, la machine contentieuse poursuit aveuglément sa route " . La démonstration que l'on veut faire de la difficulté réelle pour le contribuable de comprendre le fonctionnement des services semble particulièrement mal ciblée dans l'exemple choisi, et ce pour les raisons suivantes :
Le tiers provisionnel est, comme son nom l'indique, une provision que le contribuable doit spontanément verser en vertu de la loi et sous sa seule responsabilité. D'une part, donc, le centre des impôts n'est en rien concerné, puisque la déclaration au titre de l'année n'a pas encore été déposée (premier tiers du 15/02) ou n'a pas encore été traitée (deuxième tiers du 15/05). Ce service est chargé de la procédure d'assiette, c'est-à-dire du contrôle des déclarations et du calcul de l'impôt. D'autre part, dans la mesure où il s'agit d'une provision spontanée, le contribuable est totalement maître du jeu pour verser ou non, pour modifier les versement prévu ou non…l'accord éventuellement passé avec le percepteur n'a aucune valeur particulière et les pénalités de retard ne seront légalement applicables qu'en fin de parcours, si les versements apparaissent insuffisants lors de l'établissement de l'impôt. Il doit simplement avoir été versé, au 15 mai, les 2/3 de l'impôt réglé l'année précédente ou, en cas de diminution, de l'impôt qui sera mis en recouvrement au cours de l'année.
De ce fait, il n'est donc émis aucun titre de perception. Le percepteur ne pourrait donc en aucun cas fonder les actes d'injonctions, d'avis de saisie sur salaire ou bancaire que l'on décrit parfois, même dans des articles d'information ou de vulgarisation. Dans la mesure où il n'existe pas, juridiquement, de dette fiscale, il ne peut être exercé une procédure de recouvrement forcé. L'avis qui est envoyé par le percepteur début février et début mai n'a qu'une simple fonction informative. Il n'a aucune valeur juridique, ni dans un sens, ni dans l'autre. Ainsi, le percepteur ne peut même pas prendre de mesure de garantie sur ce fondement…mais le contribuable ne peut pas arguer de la non réception de l'avis pour se dispenser du versement de cet acompte qui, rappelons-le, est " spontané ". De même, aucune procédure contentieuse ne peut être engagée puisqu'il n'y a aucun support juridique, contrairement à ce que laisse supposer l'affirmation : " la machine contentieuse poursuit aveuglément sa route ".

Si le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables peut parfois être à l'origine de difficultés et surtout de complexité, il convient cependant de ne pas en exagérer la critique ou tenter d'en faire un " bouc émissaire " à exécuter sur l'autel politique. Ce n'est malheureusement pas le seul élément contribuant à fausser la réflexion sur la réforme de la collecte de l'impôt.

Précisions sur les cotisations sociales

Un second point de confusion extrêmement fréquent mérite selon nous une correction : dans le souci de démontrer que la collecte de l'impôt est particulièrement coûteuse, certaines comparaisons sont effectuées avec d'autres pays, mais le plus souvent en se basant sur le fait que le système français connaît encore quatre structures de recouvrement de l'impôt, dans lesquelles est incluse la " la Sécurité Sociale ". Or, il semble encore utile ici de clarifier les termes du débat afin d'éviter certains amalgames malencontreux.
Il convient de rappeler tout d'abord que ce n'est pas la Sécurité Sociale, mais l'URSSAF qui est chargée de collecter les charges sociales et autres prélèvements assimilés. Il est nécessaire de préciser ensuite que les charges sociales sont, certes, des prélèvements obligatoires, mais en aucun cas des impôts (même si le cas de la CSG, qui pouvait poser problème, apparaît moins bien défini depuis la position prise par la CJCE concernant les travailleurs frontaliers). Dans le système français tel qu'il fonctionne depuis 1945, les cotisations sociales constituent des revenus différés dans l'espace et dans le temps.
Il y a donc confusion, volontaire ou non, entre l'impôt, défini comme " une prestation définitive et sans contrepartie…pour la couverture des charges publiques ", et les prélèvements sociaux dont le caractère d'assurance a été confirmé dès l'origine, dans la mesure où ils trouvent leur justification dans la couverture de risques futurs plus ou moins probables. Le droit comptable lui-même a intégré cette analyse, qui enregistre les cotisations sociales dans un compte de même nature que les salaires (641 pour les salaires et 645 pour les charges sociales).
Il semble donc pour le moins regrettable qu'une telle confusion soit développée et puisse apparaître comme une évidence, d'autant qu'elle émane parfois de personnalités dont la compétence en la matière n'est pas contestée par l'opinion publique. Comment s'étonner dès lors que les citoyens soient si mal informés et réagissent de manière souvent curieuse sur des points aussi essentiels que la fiscalité ou la gestion des finances publiques ?

Des critiques mal dirigées

Qu'il nous soit permis de rappeler tout d'abord que le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables a été salué par le peuple, lors de son instauration, comme un progrès extraordinaire qui allait éviter les excès de pouvoir des fermiers généraux de l'Ancien Régime. Tous les spécialistes des finances publiques s'accordent à reconnaître à ce principe des qualités indiscutables, en particulier quant au respect des règles de sécurité financière publique et de respect des procédures juridiques. Certes, il génère une lourdeur excessive et des adaptations paraissent nécessaires. Il semble cependant exagéré de vouloir le supprimer sans même l'analyser dans ses aspects positifs. Il convient donc d'étudier sérieusement, et hors débat passionnel, les éléments utiles à sauvegarder comme les défauts majeurs à corriger. Un colloque, tenu au Ministère des finances à BERCY en 1995, entre politiques, hauts fonctionnaires, magistrats et universitaires, avait d'ailleurs tracé des pistes intéressantes quant à la modernisation de la comptabilité publique et donc de ses procédures.
Seule la loi peut ici apporter les modifications utiles, puisque dans notre système démocratique, c'est de la loi que relève toute la matière fiscale (article 34 de la Constitution), et que c'est au citoyen ou à ses représentants que revient de décider de l'impôt, de son application et de son recouvrement (article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen).
Pourquoi dès lors critiquer les lourdeurs des administrations qui, en l'espèce, ont l'obligation de suivre strictement les procédures fixées par la loi, c'est-à-dire par les parlementaires eux-mêmes. C'est à ces derniers et à eux seuls qu'appartient le pouvoir de modifier la loi et donc les procédures de recouvrement de l'impôt. Une telle modification ne doit cependant pas être le résultat d'un simple débat de politique. Elle doit être précédée d'une analyse juridique, économique, sociale…des divers problèmes soulevés par le maintien du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, par sa suppression ou encore sa modification. Certes, les groupes de pression les plus divers peuvent intervenir, parmi lesquels les syndicats professionnels au sein même du Ministère des finances. Il appartient au législateur de faire la part des choses après avoir reçu toutes les informations utiles de la part de ce dernier. Il semble que la démarche soit le plus souvent inversée, le Ministère organisant des réformes qu'il met en place avant de demander au Parlement de les approuver…ce qui provoque des incompréhensions, voire des litiges préjudiciables quand il sont placés sous les feux de l'actualité.

En réalité, la première réforme à envisager, et ce de manière fondamentale, est celle de l'impôt lui-même. Il est incontestable que les principes fondamentaux de notre droit constitutionnel sur lesquels il repose ne semblent plus correspondre à la réalité contemporaine. Ainsi en est-il du consentement à l'impôt, qui semble à beaucoup très désuet quand on sait que l'essentiel de la fiscalité d'Etat provient d'impôts sur la consommation (TVA, TIPP…) pour lesquels la notion économique domine très largement la notion de consentement. Il est vrai également que la multiplicité et la complexité des impôts et taxes ne facilitent ni leur application ni leur perception…non plus que leur acceptation.
La tâche est énorme, convenons-en, mais elle mérite d'être entreprise. Or, conformément aux règles juridiques fondamentales, elle relève du Parlement et de lui seul. Il apparaît donc particulièrement négatif de jeter l'opprobre sur des administrations que la complexité des systèmes votés n'arrange pas du tout, dans la mesure où c'est vers elles que se tournent plus ou moins violemment les contribuables quand ils se sentent dépassés.

Enfin, pour revenir sur le coût de la collecte, un rapport spécial de la Commission des finances de l'Assemblée Nationale, objet d'un débat, insiste sur les différences constatées entre le système français et les systèmes anglo-saxons. Il est permis de signaler ici la publication, en 1991, d'une étude sur le mécanisme des " deliquent tax " aux Etats-Unis , étude présentant d'intéressantes pistes de réflexion. Ce système permet effectivement aux Etats américains de collecter sans frais et très rapidement les impôts locaux impayés : l'Etat vend ses créances à ceux qui veulent bien les acheter, les frais étant à la charge du contribuable retardataire. Il y parvient fort bien puisque c'est l'acheteur qui fixe le taux d'intérêt qu'il recevra en sus de la créance . Il importe cependant de préciser que cette méthode, très efficace, et qui n'exige ni huissier ni procédures contraignantes, nécessite une publicité importante des créances fiscales impayées . Les contribuables français…et leurs représentants élus…sont-ils prêts à accepter que paraisse dans la presse locale la liste des contribuables retardataires ? Il est permis d'en douter, ainsi que l'illustre le débat qui a précédé la loi sur la publicité de l'impôt sur le revenu et l'application excessivement timide qui est faite de ce texte.

Ces premières réflexions autorisent selon nous à déplorer que le débat sur la réforme de la collecte de l'impôt soit parfois faussé par le discours politique. Ceci apparaît d'autant plus regrettable que cette réforme, si souvent appelée et toujours repoussée, ne semble pas si difficile à mettre en œuvre. Elle nécessiterait surtout l'aménagement de certains principes, mais l'adoption de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances montre que cet obstacle n'est pas insurmontable. Le chemin étant tracé, la réforme de la collecte de l'impôt se révèle aujourd'hui aisément réalisable.

II. UNE REFORME AISEMENT ACCESSIBLE

Si l'on souhaite ainsi qu'une réforme profonde puisse aboutir, il est nécessaire de s'interroger sur la validité des principes financiers publics, en particulier dans l'environnement économique actuel. Seul un débat au fond permettra de fixer des règles modernisées, susceptibles d'alimenter la discussion au Parlement puis entre le Ministère et les personnels. La première question porte sur l'utilité de maintenir deux administrations compétentes pour collecter l'impôt, la seconde sur la possibilité de supprimer le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

L'utilité relative du maintien d'une dualité des administrations de recouvrement

Ces administrations sont principalement, d'une part, les recettes des finances et perceptions qui relèvent du Trésor (Direction de la comptabilité publique), et d'autre part, des recettes principales et divisionnaires des impôts qui relèvent de la Direction Générale des Impôts (on y assimilera les recettes des Douanes).
Une telle dualité a souvent été expliquée par des raisons historiques qui, à la réflexion, apparaissent davantage comme des prétextes que comme des fondements . En effet, les impôts indirects pourraient sans aucune difficulté être perçus par les receveurs du Trésor. La collecte est en réalité assurée par les agents économiques qui sont ensuite redevables du reversement dans les caisses de l'Etat. Ce reversement pourrait sans problème s'effectuer dans l'un ou l'autre des postes comptables de l'Etat. Pour ce qui est des droits d'enregistrement, la Direction de l'Enregistrement qui existait encore dans les années soixante comportait des services d'assiette et des services comptables…ce qui prouve que le travail comptable est dissociable et pourrait sans problème être assuré par le Trésor. En fait, il apparaît que cette dualité des postes comptables est due au régime indemnitaire qui leur est attaché, chacune des administrations concernées trouvant là des postes de débouchés très rémunérateurs.
Nul doute qu'en ce domaine, une simplification ne soulève guère de difficultés quant au fond…elle implique seulement une volonté politique qui s'impose à la haute administration du Ministère des finances. Elle exigerait une compensation financière, au moins passagère, pour les personnels de catégorie A supérieure qui se verraient ainsi privés de débouchés attractifs. Une telle situation n'a cependant rien d'exceptionnel et a déjà été gérée, y compris au sein de ce ministère.
Toutefois, il est certain que les intérêts particuliers sont parfois très pesants dans les décisions publiques. La preuve en a été donnée lors du choix qui a dû être réalisé en matière de baisse d'impôts entre la suppression de la vignette automobile pour les véhicules des particuliers et la " redevance télévision ". Il semble bien que techniquement il était plus profitable à l'Etat de supprimer la seconde, mais que des pressions internes ont entraîné le maintien de cette ressource. Elle est pourtant très coûteuse à collecter et génératrice d'un contentieux délicat, car les constatations des services sont effectuées essentiellement au domicile privé des citoyens et dans des procédures susceptibles de toucher aux droits fondamentaux .

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est-il obsolète ?

Il convient selon nous de poser la question car la création annoncée, à grand renfort médiatique et politique, d'un interlocuteur fiscal unique, ne peut être envisagée sans que le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ne soit supprimé. On ne peut que se féliciter de l'initiative qui paraît aller dans le sens de l'amélioration des relations entre l'Administration fiscale et le public, mais l'effet d'annonce politique ne peut suffire. En effet, une telle décision ne relevant à l'évidence pas du pouvoir réglementaire, un débat parlementaire s'avère inévitable, et apparaît particulièrement souhaitable. Comme il a précédemment été indiqué, l'introduction de ce principe a été saluée comme un progrès extraordinaire qui a contribué à une amélioration du consentement à l'impôt que prône la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Sa suppression constituerait-elle par conséquent un fâcheux retour en arrière ? La question mérite au moins d'être posée, même si la réponse n'apparaît pas très évidente, tant au niveau des recettes qu'à celui des dépenses.

Cas des recettes publiques

Il convient de distinguer les recettes fiscales et les autres : pour les secondes en effet, le principe de séparation a depuis longtemps subi des aménagements pour permettre une efficacité que la dualité d'intervenants ne permet pas toujours. A ainsi été mis en place le système des régies de recettes où un seul agent public effectue l'ensemble des tâches de calcul et d'encaissement, sous réserve de rendre compte ensuite. Un contrôle suffisamment attentif a posteriori permet d'éviter les détournements ou abus et, somme toute, le principe de séparation n'apparaît plus aussi fondamental dans ce cas.
Pour les recettes fiscales, qui ont constitué la justification première du principe, il faut admettre que la conception et les formes de l'impôt ont évolué de manière telle que le système pourrait être aménagé sans trop de risques. L'impôt a en effet pris en dimension économique ce qu'il a perdu en symbole " d'acte volontaire du citoyen ". la TVA et les droits indirects en sont un exemple tout à fait significatif : le consommateur supporte un impôt dont il n'a parfois pas vraiment conscience puisqu'il est inclus dans le prix du produit ou service qu'il reçoit. Pense-t-on à la TVA et aux droits sur les boissons alcoolisées lorsque l'on est au restaurant ? Il faut espérer que non ! Ces recettes publiques perçues sur la consommation, qui représentent, rappelons-le, l'essentiel des rentrées fiscales de l'Etat (entre les 2/3 et les 3/4), se sont très largement affranchies du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Le système a été institué de manière telle que l'agent économique remplit, au stade du consommateur, les deux fonctions. Alors qu'il n'est pas fonctionnaire, ni même agent public, il est chargé de calculer l'impôt et de l'encaisser. La seule justification de cette situation réside dans le contrôle fiscal exercé sur lesdits agents économiques. Il convient toutefois de constater que les contrôles fiscaux ne sont réalisés qu'a posteriori, en quantité très limitée, puisque pour quelques 3.000.000 de " collecteurs ", il n'y a qu'à peine plus de 40.000 vérifications par an. Les statistiques du contrôle fiscal font certes apparaître des fraudes et des rétentions, mais leur niveau n'est pas tel que le système soit remis en cause.
Il est donc très raisonnablement permis de penser que confier à une seule personne le calcul et l'encaissement des impôts directs ne poserait pas non plus de problème insurmontable…d'autant que cette personne est un fonctionnaire soumis à des contrôles hiérarchiques, techniques et financiers très dissuasifs. La seule réticence qu'il soit possible d'émettre est d'ordre psychologique. Elle concerne l'encaissement des impôts mis en recouvrement après contrôle fiscal. Nul doute que la dualité des fonctions risque dans une telle hypothèse d'être relativement mal perçue par le contribuable vérifié.

Cas des dépenses publiques

Le problème apparaît ici sensiblement différent. En effet, la séparation entre les deux fonctions tient en grande partie à la très grande technicité et à la diversité entre les tâches aboutissant à l'ordonnancement des dépenses et celles de manipulation des fonds publics. Elle tient aussi à la volonté de voir subsister un double degré de contrôle, dans le souci bien légitime du respect de la légalité des actes publics entraînant dépense. Le comptable public qui sait que sa responsabilité pécuniaire personnelle est engagée se montre en effet très attentif à contrôler, avant paiement, le respect des procédures d'engagement.
Il est possible d'objecter, et certains élus ne manquent pas de le faire, que ce système génère une grande lourdeur et une incapacité à s'adapter aux situations particulières. C'est un fait avéré, mais l'actualité permet de constater que lorsque des règles sont contournées par le biais d'organismes non publics (associations par exemple), les abus deviennent vite nombreux…ceci explique d'ailleurs la rigueur des magistrats de la Cour des comptes ou des Chambres régionales des comptes qui, par leurs jugements, rendent à ces dépenses le caractère public qu'elles avaient indûment perdu. Ils qualifient alors le responsable de " comptable de fait " et lui imputent la dépense des deniers indûment manipulés.
De ce point de vue, et sans développer ici le sujet, il semble possible d'aborder de manière plus nuancée les dépenses de l'Etat et celles des autres collectivités publiques. Ces dernières ont en effet toujours été sous un contrôle plus approfondi, l'Etat conservant, malgré leur autonomie, une tutelle de fait certaine, même si juridiquement elle a été abandonnée.

La voie tracée par la loi organique du 1er août 2001

Cette réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, très longtemps espérée et maintes fois mise en chantier, a enfin abouti. Il est vrai qu'elle a bénéficié d'une conjonction des volontés des deux assemblées parlementaires et du Ministère des finances. La pression de la doctrine, sans être primordiale, a également joué un rôle dans cet aboutissement positif après de multiples échecs des tentatives antérieures.
Les objectifs de la réforme sont à la fois très ambitieux sur le plan des principes et relativement limités quant aux modifications de fait. Peut-être était-ce la condition du consensus enfin réalisé.
Au niveau des objectifs, il s'agit de revenir à un contrôle plus réel du Parlement sur la loi de finances, c'est à dire à un certain retour aux sources du Parlementarisme. En effet, la stratégie économique et budgétaire doit apparaître de manière plus évidente et la reddition des comptes ne sera plus un simple quitus formel mais une réelle approbation des réalisations sur des "missions" définies par le projet de loi de finances. Il est ainsi permis de noter un certain apport des méthodes de comptabilité privée dans la gestion publique, au travers de données analytiques et de l'obligation faite à l'Etat d'établir une comptabilité générale. Cela restera assez loin, bien sûr, d'un bilan comptable, car l'aspect patrimonial est quasiment impossible à établir, mais permettra au moins une lecture plus claire des comptes de la puissance publique.
Un autre point important doit être relevé, qui concerne les délais de présentation et de vote de la loi de règlement. Dorénavant, le projet de loi de règlement devra être déposé avant le 1er juin de l'année qui suit l'exécution, permettant au Parlement de constater les réalisations et les insuffisances avant de recevoir le projet de budget de l'année N+1. L'article 41 de la loi organique précise en outre que cette loi de règlement devra être votée avant que puisse être mis en discussion le projet de loi de finances de l'année suivante.
Sans poursuivre sur les apports en la matière de ce texte de réforme de l'ordonnance de 1959, il apparaît indéniable qu'il porte des éléments novateurs extrêmement importants, au niveau du contrôle parlementaire certes, mais également au niveau de la gestion des finances publiques, en la soumettant partiellement à des méthodes de gestion privée et de comptabilité analytique. Certes la notion de profit ne peut être intégrée (comme celle de patrimoine évoquée plus haut) ; du moins est elle prise en compte dans l'analyse de l'efficacité des mesures par rapport à des objectifs pré-définis.

Le rapprochement entre les gestions publiques et privées… rappelle indiscutablement les procédures de " rationalisation des choix budgétaires " que l'on avait voulu intégrer dans la gestion publique à la fin des années 60. Les difficultés et oppositions rencontrées avaient fait abandonner ces procédures, sauf pour le Ministère des Armées qui, il faut le constater, applique de manière assez généralisé un système de régie permettant d'alléger les contraintes liées au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

Il est dès lors possible de se demander si, à l'occasion de cette profonde réforme, il n'était pas opportun de faire une place, assez normale semble-t-il, à la réforme des administrations financières. Curieusement d'ailleurs, et bien que le projet ait été officiellement abandonné, on a pu constater qu'à l'occasion de la loi de finances pour 2001, le Gouvernement avait créé -par décret-, au sein de la Direction Générale des Impôts, la nouvelle " direction des grandes entreprises ", qui est à son niveau une forme d'interlocuteur fiscal unique.

***

En définitive, pour permettre une modernisation réelle de l'appareil financier public, il est évident que la démarche doit d'abord s'orienter sur un débat de fond au niveau des principes eux-mêmes. Il sera dès lors valablement possible de proposer un texte de loi au Parlement. C'est semble-t-il sur cette seule base qu'une réforme en profondeur pourra être imposée aux personnels des administrations financières.
La tentative avortée, à la fin de l'année 2000, au niveau des états-majors de la Direction générale des impôts et de celle de la comptabilité publique, doit à ce titre servir de leçon. L'échec d'une négociation tardive sur les seuls aspects techniques n'a sans doute pas vraiment d'autres raisons…les fonctionnaires des Finances opposant la défense du Service Public à une volonté d' " aménagement " du système pour des motifs essentiellement d'opportunité politique. S'il est bien évident que c'est au politique que revient de décider d'une modification aussi fondamentale, il doit faire précéder ses actes d'une réflexion approfondie. Il importe de plus que le pouvoir exécutif ne fasse pas l'impasse sur le débat parlementaire, afin que chacun puisse exposer les avantages et inconvénients que contiennent les diverses propositions possibles. Ce n'est qu'ensuite, dans le respect des institutions et des procédures, qu'un texte législatif pourra être voté et trouvera une application indiscutable.
Dans le cadre de la réflexion menée, au sein du Ministère des finances, sur une réforme importante du système fiscal français, la problématique du recouvrement et de la simplification des rapports entre le contribuables et le fisc a une place primordiale à tenir.
La réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui a ouvert un large débat sur les règles financières et le pouvoir du Parlement en la matière, aurait pu être l'occasion de la discussion nécessaire. Ce ne fut pas le cas, peut-être parce que la suppression du principe de séparation entre ordonnateur et comptable nécessite une mise en jeu plus réelle de la responsabilité de celui-ci. Le consensus obtenu était sans doute trop fragile pour permettre d'aller au delà.
La doctrine s'interroge souvent sur " l'impossible réforme du système fiscal français "…L'Histoire nous montre pourtant à l'occasion que, faute d'une réforme d'envergure, des aménagements ponctuels contribuent souvent à faire progresser la matière, même si cela implique parfois de remettre en cause certains principes dont la pérennité ne suffit plus à garantir l'efficience.

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